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建设工程招投标存在的有关问题及治理对策 | | | 我国从1984年开始强制推行建设工程招标投标制度，为建立“公开、公平、公正”的建筑市场迈出了坚实的步伐。目前，招标投标意识不断被强化，建筑市场正处于不断规范完善过程中。但由于各种新情况、新问题的不断出现，工程建设招标投标和建筑市场混乱状况没有得到根治，地方封锁、部门保护现象严重，私下交易，规避招标，虚假招标，利用工程发包权索贿受贿现象依然存在，行政干预时有发生。这些现象从根本上违背了市场经济“公平竞争”的价值规律，严重影响了“公开、公平、公正”招投标竞争机制的运行，阻碍了招标投标的正常执行，使招投标工作至今仍处于徘徊状态。
（一）问题扫描
当前，建设工程招投标存在的主要问题，归纳起来突出体现在规避招标和虚假招标两个方面。
规避招标的表现主要有如下几种：
手段一：“设计变更”。目前，有些工程建设项目，通过多次设计变更，使基建规模不断扩大，投资额不断追加，工程项目的决算价远远超过工程中标价或预算额，甚至成倍增加；有些工程在报批时就采取“钓鱼”手法，少报投资概算，低标准起步开展招标，一旦中标开工，就不断变更设计，增高楼层，增修裙楼，不断完善综合配套设施，不断提升装饰装修档次，名曰“五十年不落后”，其结果是与原设计相比“面貌全非”，建设单位与施工企业不断签订补充合同（或协议），把一些本应招标的施工项目巧妙规避。有的在工程招标时故意留下空间，只对主体项目招标，把其他项目以设计不完善等为由，暂时搁置，如果是中意的队伍中标，就签订补充合同，肢解、分散项目直接发包；如果是不中意的队伍中标，就见机行事，与中标队伍讨价还价，为索贿留下运作空间。
手段二：“融资、垫资”。这里所说的融资、垫资是指以政府信誉担保，对一些急于修建而无资金来源且应由政府投资的工程项目提前开工建设的一种操作方式。这种融资或垫资工程一般是业主或主管部门推荐融资人或垫资人。融资工程是由融资人通过其他途径或从银行取得贷款落实资金来源，有的则将融来的资金直接汇入政府财政帐户，再将工程交由融资人承建，其融来的资金、包括利息，最终都是由政府负担；垫资工程与融资工程操作相似，是由垫资人先出资建设，再按签订的合同由政府分期付款。这种融资或垫资工程的实质仍是政府投资工程，该类工程既不透明、又不择优，且资金的支付形式、额度、时间等环节失出监督制约，是典型的规避招标的指定工程。融资、垫资工程由于未进行公开招标，工程造价是按定额计算，没有形成竞争，其造价一般大大高出公开招标的造价。
手段三：“集体拍板”。有些工程按法规本应进行招标，但个别地方、个别部门为了地方或本部门利益千方百计规避招标，在明知违规违法的情况下，就赤博上阵，霸王硬开弓，组织相关部门召开“协调会”，以时间紧、工期短、要求高等为名，先定下调子，再按自己意图形成会议纪要，公然违规违法，以“集体拍板”形式规避招标或将公开招标改为邀请招标，企图淡化责任，混水摸鱼，不了了之。即使今后追查起来，有会议纪要当挡箭牌，无具体审批签字负责人，是集体研究决定，法不责众，可逃避查处。
手段四：“法规变通”。个别建设业主单位为了规避招标，想方设法钻法规的空子，打“擦边球”，或片面运用法规条款，掐头去尾，断章取义。以这种方式规避招标或把公开招标改为邀请招标的常见表现：一是以“技术复杂或有特殊要求”为由，不在指定媒体发布信息，内定队伍，排斥潜在投标人；二是故意扩大法规的限制条款，为我所用。如有些银行、消防单位以“涉及国家安全、国家秘密”为名，把办公楼、服务宿舍楼作为“安全保密”工程；三是把一些刚达招标规模的工程列为“招标费用与项目价值相比，不值得招标”的项目；四是牵强附会，把本应招标的工程项目列为“在建工程追加的附属小型工程”，直接发包给正在施工的“中意”队伍；五是以工程总承包招标为幌子，搞“假总包”，把本应另行招标的如空调、消防等专业工程列入土建施工总承包名义下，待招标后再由建设业主单位与相关专业施工队伍直接签订分包协议。有的甚至与主管部门沟通，通过有核准权力的主管部门以各种名义把应公开招标的项目核为邀请招标。凡此种种，不胜枚举，其最后目的就是规避招标或把公开招标变通为邀请招标，以便从中获利。
虚假招标，在目前已是建筑施工队伍业内公开的秘密，各利益主体相互勾结，通过事前精心的暗箱操作，然后“扎扎实实走过场”，公开作秀，“合理合法”地完成招投标程序，使原既定队伍如愿以偿“中标”。
虚假招标的主要表现有如下几种：
1、“庄家”操纵，相互陪标。据行家们透露，这种假招标投标方式就是由一家投标企业“坐庄”，作为拟中标人，所有投标文件均由“庄家”统一制作，拟中标的方案设计完备，而陪标方案故意粗糙混乱；投标报价也由“庄家”精心操作后统一报价，这样拟中标人的报价就最具竞争力，而且使中标的利益最大化或接近业主设置的报价“上限”。这样投标评标，中标人当然是预定的结果，而对这种人人皆知的秘密，不但评标专家无可奈何，监管部门也无法判定其属违规行为。这里的陪标人，心甘情愿以自己企业的声誉为代价为人作嫁，看似不可理解。实际上，当前有部分建筑企业已经组成了“陪标联盟”，今天我陪你，明天你陪我，在投标项目中轮流以高价（或低价）中标。在联盟内，相互陪标已成为不成文的“潜规则”，因而也是“公平”的。这种陪标方式，是各种假招投标行为的最重要环节，往往渗透在各种形式的假招投标活动中。
2、个体“挂靠”，共同围标。由于建筑市场运作所需资金量大，承建利润较高，个别有“相当能量”的人纷纷挤入该行业“淘金”，而目前个体承包商与国营施工企业相比在经营方式和体制上往往有优势。于是个别本无建筑准入资格的个体承包商在取得建设单位的默认后，通过各种不正当手段（或行贿）挂靠到一些国营施工企业门下，然后以具有法人资格的投标单位出现，合理合法地参加建设工程招标投标活动，达到个人目的。这些挂靠的个体承包商，有的一人就打几块“牌子”，有的工程项目往往就被几个这样的挂靠承包商共同投标所包围，其中标结果不言而喻，真正有实力的优秀建筑企业又被排斥在外。个别围标者甚至专门从事“提篮子”买卖，将围标中标的工程项目转卖他人，从中获利。目前，这种冒牌现象不仅没有得到抑制，而且愈演愈烈，有些工程项目招标投标只是流于形式。
3、内外勾结，套标串标。它是指招标人与投标人之间或投标人与投标人之间内外勾结，采取不正当手段，对招投标事项进行串通，以达到排斥其他竞争者而使某个利益相关者中标的目的。由于建筑施工企业具有建设法律法规及专业知识方面的优势，所以，串标往往是在得到了建设业主单位领导人同意后，由投标施工企业全过程策划操作。事前，建设单位内定自己满意的中标人，向其透露“内部信息”，商定有利于“中意队伍”的各种条件限制，提高门槛，安好圈套，甚至约定在招投标时压低（或抬高）报价，中标后再给投标者（或招标者）额外补偿，确保满意队伍中标。串标一般也必须有陪标队伍相互配合。以上三种假招投标行为，往往都离不开陪标人，正所谓“红花还需绿叶配”，虽是作秀走过场，但在程序上“合法”，真正做到了掩人耳目。
4、行政干预，干扰评标。客观地说，近几年领导直接干预招投标活动的现象在不断减少。但目前的招投标活动还总是摆不掉领导和行政部门的“影响力”。从领导的层面上来看：一是确有个别领导人热衷于对招投标活动指手划脚，有的是某些领导为了显示对“重点工程”建设的关心，以捞取政治资本，无形中影响了招投标活动，使招投标结果失真；二是个别领导以权谋私，采取暗示、授意、打招呼、递条子、指令、强令等方式，赤裸裸的干预和插手具体的招投标活动；三是个别施工承建队伍，打着领导的牌子，扯起虎皮当大旗，以达到排斥其他潜在投标人而使自己中标的目的。有的工程项目本来投标报名队伍涌跃，但“听说”是内定的某某首长的队伍，于是一部分投标人就放弃投标，认为争不赢“首长”，免得花冤枉钱，结果正中下怀。从行政管理部门层面来看：一是招投标活动的监督管理部门虽多，但操作过程一般只有一个部门执行监督，如某一次招投标活动只派一名监督人员参与，不难想象，该监督人员的个人倾向就会在关键时刻自觉或不自觉地演变为“行政干预”，从而影响招投标活动的公正性。二是现阶段评标因素的权数没有一个固定框架，有的管理部门或建设单位出现倾向性，就能使评标因素权数相应改变，以致出现合法不合理的“人情标”或“假招标”。三是建设业主单位在确定入围队伍时，没有统一的规定标准，操作空间很大。现行评标办法规定：当合格投标申请人过多时，招标人可从中选择不少于7家施工队伍入围。这7家如何选择，权力在建设业主单位，一旦招标人与投标人相勾结，就会出现“人情标”或“假招标”。
（二）成因透视
招投标活动中出现的规避招标、虚假招标的原因，主要在于管理体制上不顺畅，政策法规上有交叉，交易监管有盲区，这些问题往往成为工程招投标活动中的管理空穴。归纳起来，主要有以下原因：
1、条块分割，各自为政。我国目前的建设工程招投标管理模式仍是沿袭的计划经济时代的方式，按行业属性由各系统政府行政主管部门分头监管。一是监管不统一。不少工程项目，同时包含土建、设备、安装调试等各类工程，建设、水利、交通、公路、经贸、电力、政府采购等各主管部门都设有相关专业工程的招投标监管机构，国家重大建设项目还有发展改革部门监管。招投标监管涉及如此众多的行政监管部门，无疑会出现条块分割，各自为政的现象。二是法规政策的理解执行不统一。同样的一部《中华人民共和国招标投标法》，从国家部委到省、市相关部门各有各的配套实施办法，相似的操作规定不统一，有的甚至相互矛盾。三是办事程序不统一。各吹各的号、各唱各的调，各自从本部门利益出发，强调要按本部门法规执行，这就容易导致相互扯皮，而且给管理相对人带来不便。四是重叠交叉管理。你管我管他也管，结果谁也没管好，出现了“稍公多了翻船”，“和尚多了无水吃”的现象，有的因监管重合而出现矛盾，有的又出现监管遗漏而相互推诿，甚至出现边缘问题的监管盲区。
2、法规缺陷，监管乏力。由于建设工程招投标涉及面广，各种新情况、新问题的不断出现，相关法规制度不健全，有的相对滞后，有的存在缺陷。一是带有“浓厚”的部门管理色彩。我国的招投标法规及各种配套政策，一般是以某一部门为主起草制订，按照自己的标准出台，所考虑的主要是本部门特色，“打架撞车”现象时有发生，体系上比较混乱。二是相对滞后，甚至带有计划经济的烙印。随着社会的高速发展和市场经济化进程的不断深入，加之地区间发展的不均衡，有的法规已不适应新形势要求。如目前的评标定标办法，投标企业对其弱点漏洞了如指掌，已研究掌握了一套应对“策略”，弄虚作假时胸有成竹。三是行业垄断，监督管理体系混乱。如水利、交通、电力等几大行业各自为政，招投标工作仍处于各自封闭运行状态，这种多头监管混乱局面，为各自利益主体寻租设租，暗箱操作提供了方便。有的钻空子，打擦边球，寻找各种漏洞为我所用；有的内外勾结，结成共同利益体，避开各种监督。四是监督不力。首先是同级监督太软，有关专业招投标监管部门虽最懂行、最知情，但碍于情面，不肯监督；其次是纪委监督太迟，纪检监察部门虽有监督的权威性，但很少具体参与操作过程，往往是事后举报查处时才监督，监督不及时；再次是社会监督太空，由于招投标专业性强，法规复杂，操作时的透明度不高，一般群众又无从监督。
3、机制不顺，利益驱动。从投资主体来看，目前大量国有投资、政府投资项目的招标实施人并非真正意义上的出资人，而我国目前的招投标法规又在很大程度上借鉴了西方资本主义国家的做法。因此，既可能产生招标人违背出资人意志、侵害出资人权益而“全权代理”，也可能出现招标人只考虑个人或小集团利益，不能完全代表出资人意志的“擅自委托”，正所谓“崽卖爷田不心痛”，正好自己捞利益。因此，千方百计搞规避招标，想方设法搞虚假招标的现象就不断出现。从运作的形式来看，目前开展的招投标活动一般都是由代表政府行使管理职能的部门操作，有的甚至本身就是建设业主，其中有的职能部门又是招投标活动的监督管理者，这就形成了运动员、裁判员混为一体的工作格局，使招标实施人与监督部门合二为一，权力寻租等腐败问题就有了滋生的条件。从监督的手段来看，目前的监督缺乏经常性和连续性，各个部门的监督是“铁路警察，各管一段”，没有一贯到底，没有形成合力。多数监管部门，是政府职能部门的二级机构，在行使监督职权时也缺乏独立性，易产生缺位、错位现象。
4、对中介机构监督管理不严。一是有形建筑市场欠规范统一。由于各行业的专业工程没有统一在一个市场内交易，使交易行为散乱，各中介机构的运行操作不统一，只要能揽来业务，不惜违规违法，满足各种不合理要求。二是有的中介机构依附于相应的行政管理部门，由于受领导、挂靠单位等多方面因素影响，致使出现人情行为、关联行为、幕后行为，影响招投标工作的公开、公正、公平开展。三是没有形成对中介机构的统一管理体系。中介机构的资质认定、年审年检与管理脱节，不良行为处罚不落实。有的中介机构打牌子、挂靠，实质上不符合资质要求；有的不是靠资质和诚信、而是靠关系招揽业务，使中介机构之间形成了一种不符合市场经济规律的无序竞争状态，也为各种规避招标和虚假招标行为起到了推波助澜的作用。
目前，建设领域仍是社会高度关注的热点，从近几年披露的大要案来看，多与工程建设有关，所以在工程建设招投标活动中存在的问题的确很多，本文仅从以上两个侧面进行了剖析。众所周知，工程建设招投标的主要目的就是要利用优胜劣汰、公平竞争的市场经济规律，推动建筑业的公开、公正、公平竞争，使之走上良性发展的轨道。无论是规避招标还是虚假招标，对建筑领域的危害都是极大的。这种现象如果继续发展下去，将使招投标工作流于形式，严重干扰社会主义市场经济新秩序的建立，继而走上绝路，我们也将失信于民。因此，我们必须下大力气从根本上加以解决。
（三）对策探讨
如何解决这些问题？从长远来看，应改进项目管理机制，建立工程建设管理的专门机构，采取委托承建、代理承建、与市场接轨第三方承建移交方式，完善工程发包管理。但从目前情况来看，可以采取以下几种措施。
1、建立综合性的招投标监管机构。把各职能部门的管理执行职能和监督职能分开，由该机构专司监督管理职责，列为政府行政监管部门序列，其监管应涵盖建设工程、设备采购、政府采购、国土招拍挂、药品集中招标采购、产权交易、社会服务交易等多项内容，强化对招投标活动的统一监管。成立该监管机构后，由其负责制订配套法规及综合性政策，并负责解释法律法规，对所有招投标活动进行统一综合性监督管理。这种机构的建立，可起到如下作用：一是打破壁垒，提高工作效率。避免部门管理范围重合出现的矛盾，解决了监管重叠和遗漏问题，能使监管程序一贯到底。二是减少机构设置，简化办事程序。职能合并后防止了部门推诿、扯皮，并达到了统一政策尺度，减少工作环节，简化办事程序的目的。三是实现资源共享，使资源配置最大优化。通过建立统一的评标专家库，提高资源配置效率，为广大企业提供一个获得项目完整信息、公平、有序地开展招投标活动的环境。
2、构建科学的监督管理体系。首先是在建立综合性监管机构的基础上再构筑综合性的交易大平台，使上述各种招投标活动中的招标人、政府监管部门、招投标中介机构和交易中心（有形市场）构成一个连锁的“四位一体”操作体系，形成对招标权利的全程制约。这“四位一体”的权利制约体系是互相牵制、互为补充的有机结合体，达到既保护招标人合法权利，又使整个招投标活动公平、有序进行，以利形式公平、透明的招投标市场环境。其次完善并充分发挥“招投标监督委员会”的作用，学习四川经验，在纪委监察机关内设办公室，行使再监督权力，对热点项目和重点工程实施全过程监督，对监管机构、综合性交易大平台内的各工作部门及招标人开展评议活动，收集社会的反映和意见，对评标结果实行公正度评价。其三是设立举报投诉电话，并向社会公布。加大社会各界和群众参与监督的力度。其四是提高监管能力和监管水平。要使招投标监管工作真正做到科学化、规范化，达到“公开、公正、公平”的市场经济要求，必须加强监管机构的自身建设，提高人员素质。一要提高监管人员思想素质，要选派仗义执言、作风过硬的同志从事监管工作；二要有从事监管工作的专业知识，要精通业务，外行监管内行，肯定是摆设；三要有创新意识，要善于发现新问题，勤于研究新情况，敢于制订新措施，只有“魔高一尺，道高一丈”，才能真正发挥监管作用。
3、制订完善规范性的监管制度。没有制度的监督是软弱的，离开他律的自律是低效的。因此要结合本地区的实际情况，建立健全各种操作性强的规范性配套制度，形成顺畅、全面的监管机制。根据目前情况以及发展趋势来看，监管的重点应是国有投资、或国有资金控股或占主导地位、以及各级政府投资的工程建设项目，民营经济的建设项目则可以放开。具体讲，可以建立健全如下制度。
①制订竣工结算审核制度。一个工程项目立项就有投资概算，招标后有中标价额，那么，竣工结算就必须严格与之对照，切不可随意开口子。只有管死资金这个“牛鼻子”，才能遏制各种规避招标问题。首先是完善设计变更签证审批，设计变更修改必须由原设计单位出具“通知单”并附修改图纸，设计、校审人员签字并加盖公章，建设单位和监理工程师审查签字；重大设计变更要经原审批部门审批，否则不应列入结算。其次是要严把审核关口，审计既要提前介入，又要跟踪审计，还要严把决算审计关，要核对发包合同条款；检查隐蔽验收记录；按图纸核实工程数量；严格定额单价，遏制工程造价高估冒算。同时，要建立审核监督机制，防止工程审核腐败。再次是建立投资追加奖惩机构，工程造价节约的有奖励；并规定工程结算价相对中标价不得超过的上限值，超过上限值的要惩罚。
②制定建设单位选择入围队伍的有关规定。各种假招标行为，一般都有建设业主单位默许或参与，其中关键环节是必须保证“对象”队伍入围。一是相关部门要制订选择入围队伍的操作办法；二是建设业主单位对不入围的报名队伍要公布理由，予以解释说明。
③建立“阳光操作”制度。无论是规避招标还是虚假招标，都有见不得人的目的，所实行的是暗箱操作，只有让“阳光”照耀到招投标活动的各个主要环节，才能防止黑幕交易。首先是要把民主引入招投标管理环节，建设业主单位要公开招标操作程序，让党员群众有知情权、参与权、选择权、监督权，实行“阳光操作”。其次是要使所有招投标活动在“交易大平台”上集中交易、统一执行规则，实现“信息公平、机会公平、结果公正、程序透明、诚实信用”。其三是充分发挥新闻媒体的舆论监督作用，把投标入围队伍名单、投标得分情况、中标队伍以及招标企业和评委的不良行为记录等情况进行公布，接受社会监督。四是对30万元以上的政府投资工程实行硬性规定，一律公开招标。
④完善企业资格审查制度。为了防止打牌子串标等虚假招标行为，必须严把资格审查关口，补充完善投标单位资格审查办法。一是强化施工（特别是国营）企业法人代表的诚信意识，严格企业资质年审制度，防止冒牌投标。二是建立施工企业投标档案，将不良行为记录在案，对允许个体承包商冒牌投标的，取消其投标资格1—3年；对企业投标得分明显低于该企业资质等级应得分的，按陪标嫌疑记录备案，使其降低社会信誉，蒙受损失。
⑤创新评标定标办法。郴州的“合理定价、抽签定标”方法值得借鉴，此种办法的难点是“合理定价”，重点是把好投标队伍资质关口，评委只对投标队伍进行合格性评审，凡闯过前面几道关口的投标队伍均可参与抽签定标，谁抽中都有效。这种方法采取“明确资质、严格考察、公开标底、随机中标”方式，加大了随机性，使各种幕后交易变得无效，使工程招投标不再是“雾里看花”。此种办法在业界虽有不同看法，但郴州市经过一年试点，非常成功，现已全面推开实行，得到了社会的广泛认可。
对建设工程招投标活动实行有效监管，是一个综合性的系统工程，不仅各相关职能部门要出台对应的监管制度，而且要加强各部门的密切配合，加大联合执法力度，才能最大限度的遏制招投标活动中各种腐败现象。
作者: 市纪委执法监察室 冯少斌 2004年12月6日
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