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浅析我市经营性用地交易市场现状、诱发的问题和对策 | | | 随着我国改革的不断深入和市场经济的迅速发展，土地资源在经济建设中的地位与作用愈显突出，同时，利用土地资源进行权力寻租、进行权钱交易等腐败行为的发生频率愈来愈高，已成为我国继建设领域、贸易走私领域之后的第三个腐败现象高发区。为了遏制该领域中的腐败现象，防止国有资产的大量流失，近年来从中央到地方，各级党委和政府相继出台了很多法规和文件，2001年国务院下发了《关于加强国有土地资产管理的通知》(国发［2001］15号)、省政府下发了《关于加强土地市场建设和管理的意见》(湘发［2001］15号)，由此拉开了对土地市场的全面清理整治的序幕。2002年国土资源部颁发了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权的规定》的11号部长令，对商业、房产开发、娱乐、旅游等四类经营性用地的市场交易进行了具体规范。监察部、国土资源部联合发文，要求各地对经营性土地市场进行专项清理整顿。土地市场的问题引起了市委、市政府的高度重视。两年来，我市组织了专门班子，对过去的“四类用地”进行了“地毯式”的逐项清理，按照上级要求予以规范，取得了很好的成效：一是企业用地找市场不找市长，四类用地全部进入了招标、拍卖、挂牌出让的“笼子”。2003年，市城区共组织了32次挂牌，推出了69宗四类用地，成交55宗，计1048.3亩，成交总额2.9135亿元。2004年市城区共组织了40次挂牌、推出84宗四类用地计1040.92亩，成交53宗569.39亩，成交金额1.6688亿元，比挂牌起价高出1330万元。在四类用地的交易过程中，领导不写条子，不打招呼，杜绝了协议出让的行为。二是制定了土地储备、市场交易规则等6个方面的制度。完善了交易程序，规范了交易行为，提高了透明度，减少了暗箱操作。三是建全了领导班子和监督体制，成立了常德市国有土地使用权招标拍卖挂牌委员会，建立了常德市土地交易中心，完善了土地交易大厅的设施建设，形成了以市监察局为主的招标拍卖挂牌监督机制。四是在具体运作过程中，进行了一些有益的探索，采取了一些有效措施，防范某些开发商或竟价人的不良行为，如为了防止恶意竟价，制定了封盘、追加保证金制度等，规范了交易市场的交易行为。
一、诱发的问题
近2年来，我市的经营性用地交易市场的清理整顿工作进展顺利，受到了各方面肯定，但是对我市经营性用地交易市场作一个全局衡量和评价，还存在一些问题，在具体操作过程中，时常发生法律障碍。主要表现在：
1、交易违约。近年来我市城区房地产开发业方兴未艾，开发商原有的存量土地基本用完，对土地的需求不断上升，但是真正有实力的开发商不多。目前，很多开发商和银行联手，采取先摘牌，再贷款交钱的不良行为，随着国家金融政策对房地产开发的银根紧缩，这种模式难以运行，造成了土地挂牌竞得人在规定的期限内无法交清土地价款而违约。按规定竞买人在中买之日起30天内应交清所有土地价款，否则，视为违约，应没收保证金，取消竞买人的资格，重新挂牌，在此出现了两个问题：一是法律规定中的障碍，没收保证金的法律依据不充分，在《土地管理法》和11号部长令及招投标管理法规中没有明确列出违约后，保证金应予没收的条款。在《合同法》中只有定金，而没有保证金的概念。二是一些竟买人违约后，找领导打招呼，没收保证金难以落到实处。
2、挂牌违规。国办发［2004］46号文件明文规定：严禁未经拆迁安置补偿，收回原土地使用权而直接供地，并发放建设用地批准文件。由于我市用于土地储备的资金不足，近几年来无论是旧城改造、企业改制或单位迁移后停止使用原划拨的国有土地，还是新征农用地用于经营性开发的，绝大部分没有进行拆迁安置、形成熟地后予以挂牌出让，而是将补偿安置程序转交给了土地受让人，要求受让人去按规定进行拆迁安置。2004年，经市旧城改造办公室和有关部门批准的39宗土地，其中纯属旧城改造的临江公园停车场地块、滨湖公园社保处地块；属于企业改制的如滨湖路糖酒副食品公司地块、人民路三岔路粮店地块；新征地如常德大道加油站地块、柳叶湖金健花苑地块、皂果路正源小区地块等等，其前期测绘、规划、评估、收回土地使用权、招拍挂公告均已完成，但拆迁安置均未实施。这样操作便形成了三个不良后果。一是国有资产的流失，熟地出让价格比生地的出让价格据估算要高得多，投资回报率可达50%左右。二是拆迁安置慢，影响旧城改造及开发商的开发周期。三是拆迁安置乱。国办发［2004］46号对拆迁安置工作进行了严格规定：市、县人民政府要从本地区经济社会发展的实际出发，编制房屋拆迁中长期规划和年度规划，由省级建设行政主管部门会同发展改革(计划)部门审批下达后，由市、县人民政府报同级人大常委会和上一级政府备案。并要求严格拆迁许可证的发放，对违反城市规划及控制性详细规划，没有拆迁计划、建设项目批准文件、建设项目规划许可证、国有土地使用权审批文件以及拆迁补偿资金、拆迁安置方案不落实的项目不得发放拆迁许可证。但目前由开发商自行委托拆迁公司进行拆迁安置，行为不规范，标准不统一。
3、收益不实。湘国土资发［2004］35号文件明确规定：土地税费等土地收益属财政性资金，任何单位和个人不得随意减免，必须按照《中华人民共和国城市房地产管理法》第十八条“收支两条线”的规定，显化资产，明确用途，加强审计监督，防止国有资产流失。对土地出让金等土地收益未足额缴纳的不得违规发放国有土地使用证，不得办理土地使用权抵押登记。我市在个别项目、特别是一些招商项目中，如柳叶湖、家产园等，还存在土地出让金和税费空转的现象，在未足额缴纳土地收益的情况下，已经办理了国有土地使用证，有些甚至办理了土地使用权的抵押登记。
4、恶意竞价串通。最近，我们发现在土地交易市场有个别“土地掮客”，进行串通牟利或恶意喊价，造成交易成交价远远高于实际开发价值的行为。他们利用手中的有限资金，在一些优良地块上取得摘牌或竞价资格，在挂牌的最后日期，寻找其它获得该宗土地的摘牌或竞价资格者，在场外恶意串通讨价还价，索取好处，满足其要求后，便放弃竞价权，由其中一人直接摘牌。使得本应由挂牌转入现场竞价的地块，形成无人竞争的局面，造成国有资产的流失。土地价格最大显化和国家财政土地收益的权益被他们出卖了，土地增值收益落入了他们的腰包。另一方面，他们在恶意串通不成的同时，了解了对手的心态，便在竞价场上恶意喊价，造成对手获得土地使用权的成本远远高于实际价值。最后竞买者无法实现约定造成违约，严重影响土地挂牌拍卖的严肃性。他们的行为很隐秘，不易发现，即使是发现了，也无法对其进行处罚，法律、法规条款中没有明确列出处罚的依据。
二、建议与对策
几年来的实践证明，经营性用地的招标拍卖挂牌出让制度是防止国有资产流失，维护公正交易平台、保障经济发展的良好机制，这种机制需要我们在实践中进一步探索与完善，以保证其正常运转。目前所表现出来的一些问题，带有相当的普遍性。如何解决这些问题，我们认为需从以下四个方面着手。
1、转变法治观念。“公平、公正、公开”原则是市场经济的基本原则，也是经营性土地交易市场必须遵守的根本原则，立法治理才能减少其随意性，避免头痛医头、脚痛医脚。就目前而言，国家对土地市场管理的法律法规主要有《土地管理法》及《实施细则》、《房地产管理法》和11号、21号两个部长令。这些法律法规中不完善的地方，都是以党委、政府或部门的文件形式予以补充和规范，如国发［2001］15号、湘发［2001］15号、国发［2004］28号、国发［2004］46号等等，有的甚至以政府专题会议纪要的形式予以规范。在市场经济社会里特别是土地市场上违规违法者不仅仅是领导干部，国家公务员或工作人员，还有很大部分是企业、法人和自然人。对前者的违规可以用文件要求去约束、处理，对后者的违规行为的处理，属于行政行为的范畴，必须依法依规作出行政处罚，按行政许可法的要求，用政府的文件作为行政处罚的依据难以立足。因此我们建议：清理政府文件，把在文件中列出的规定和要求，迅速补充到相应的法律、法规条款中，使我们的行政行为有法可依。
2、完善法制内容。经济的迅速发展、人的思维不断更新，必然会产生以前我们难以想到的违规违法行为。这些行为的出现又严重的冲击着现实社会的游戏规则。这就出现了一个不容忽视的问题，即“法制滞后”。如“土地掮客”的问题、政府所属的国有资产经营企业能否参加土地竞拍的问题、交易市场工作人员为他人提供不准泄露的信息或参与恶意串通的问题等等，在现行的法律、法规或文件中都没有明确的界定和列出处理条款。我们建议有权机关在这些方面要深入调查研究，仔细分析梳理土地市场的游戏规则，对可能出现的违规行为作出系统的界定并给出具体处置尺度。
3、加强监督管理。目前土地市场的监督体制很不完善，国土主管部门自身监督已经表现出了它的局限性，纪检监察机关虽然对其进行全面监督，但也表现了监督力不强的薄弱性。今年国务院提出了设立国家土地总督察，建立国家土地督察制度，向地方派驻土地督察专员。在这种体制下建议市政府设立专门的土地市场监督委员会，对经营性土地招标拍卖挂牌出让中出现的违规违约等行为，逐项审查并保证各项处罚措施落实到位，对土地收益的收支平衡定期检查；对违规行为或责任人，发现一起查处一起，保证国有资产不被流失。
4、加大土地储备容量。土地储备是地方政府增加财政收入的捷径，是最大显化土地资产价值的市场体系，在政府财政不充分的条件下，可以给土地储备中心以市场经济政策，多方筹资，加大土地储备容量，对一级市场的土地出让严格按照“五统一”制度，也就是“一个口子进水、一个池子储水、一个龙头供水”的方式、按照国发［2004］46号的规定，城区经营性土地的供应一定是“熟”地，杜绝供应“生”地。以确保国有土地资产的保值增值。
作者: 市纪委执法监察室 佘顺国 2004年12月8日
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