| |
专项资金运作过程中存在的问题及对策 | | | 专项资金是当前国家实施宏观调控，采取积极财政政策拉动内需的主要投资措施，专项资金的运作质量直接关系到投资效益和投资环境，本文通过对当前我市专项资金管理使用中存在的主要问题及产生的原因分析，提出加强专项资金使用管理和监管的建议，对提高专项资金的使用效率，以资借鉴。
主要问题
1、挪用截留时有发生。在财务管理方面，挤占、挪用、截留、克扣等现象时有发生，项目实施过程中缺乏有效的管理和监督检查，有的甚至脱离了财政预算监督，存在帐外核算、出借和白条抵库，挤占挪用、虚报冒领、套取、骗取项目资金及损失浪费等问题。具体表现为政府各部门在专项资金项目管理上体制不顺，机构臃肿、政企不分、管理职能交叉重叠，且为满足自身需求，普遍开展经营创收活动；国家有关政策落实不到位，乡村财务管理混乱，农民权益得不到保障；专项资金投入企业产权归属不清问题；项目实施单位不按程序申报、审批、立项和建设，重要钱、轻建设、轻管理，存在挤占挪用、虚报冒领，套取、骗取项目资金，甚至涉嫌个人经济犯罪等问题。
2、工程质量存在缺陷。由于工程管理不到位，造成施工过程中不按基建程序办事，工程质量马虎，有的甚至出现严重的质量问题。从今年10月对通乡公路建设的情况来看，工程质量与规定的要求还有一段距离。一是公路宽度未达到标准，有50%的以上的公路里程，其路面宽度和路基宽度不达标；二是路肩培护工作不到位，部分公路路肩培护不到位，少数砼路面的边沿悬空，严重影响工程质量和使用寿命；三是早期改建的少数砼路面局部出现破损，路容欠美观，修复养护工作未跟上；四是安全标志设施不完善。
3、项目管理错位严重。突出表现在：计划挪项，擅自调项；随意改变建设内容和规模，不严格按基建程序办事的“三边工程”行为。具体表现在：一方面未经省批准自行调整建设项目内容。如通乡公路建设，批准汉寿县阳南塘至百禄桥四级公路改造9公里，实际改建成七家坝至百禄桥11.35公里，无计划调整依据。安乡县安丰至安福改造计划20公里，下达投资计划900万元，实际投资规模达到920万元，增加20万元。上述投资规模如需进行调整也要按省有关规定报请省发改委、交通厅批准。另一方面无年度投资计划进行项目建设。到10月底，全省下达我市年度投资计划项目42个，公路里程570公里，而实际建设项目66个，有计划外项目24个。其中：年度投资计划之外，五年规划范围内的项目19个，五年规划范围以外的项目5个。
4、招投投标不够规范。主要体现在：一是招标投标政策贯彻不到位，规避招标行为较为普遍；二是招标投标运作不规范。不按法定程序办理招标核准手续，未按政策规定进行招标方式的核准，应该公开招标而核为邀请招标或自行改为邀请招标等；三是招标投标范围行业垄断未打破。特别是水利、交通、电业等几大行业的招标投标工作目前仍处在封闭运行状态。如澧县王家厂水库1998年至2001年实际完成水库除险加固项目投资7110万元，其中国债资金6561万元，实际招投标金额2668万元，占完成投资的375%，大部分资金均未招投标。桃源县芦花水库2002年度国债资金600万元，应该招标金额522万元，实际招标金额387.35万元，还有143.65万元没有经过招标。
主要原因
1、管理体制未理顺。专项资金管理体制未理顺是导致监管不到位的原因之一。如县级财政支农资金使用管理中，县级政府各部门管理对财政支农资金管理职能交叉重叠。实质上还是利益问题。目前，财政支农资金涉及县政府资金管理部门、计划管理部门（也称宏观经济管理部门）及扶贫办、农业综合开发办，行业主管具体部门如农业、林业、水利、畜牧、农机、科技局等。具体为，一是政府宏观经济管理部门直接或牵头管理工程，不利于工程监督管理和尽快实施。如县发改委（原计委），既负责项目立项，又负责工程实施和管理，暂且不论专业技术和水平如何，仅就能否客观公正、公开透明履行职责，就很值得各级政府认真思考。二是同一类型项目由多个部门管理，缺乏统一整合、集中实施，造成资金投入过于分散，难以形成集中资金办大事，影响到建设项目投资效果。如近年来实施的人畜饮水解困工程，存在县政府发改委的以工代赈办、农业综合开发办、扶贫办等多个部门管理的问题。三是县级农业等主管部门为满足自身经营需求，普遍开展经营创收活动，这种政企不分的现象，即容易影响行政管理和服务职能的发挥，也不利于建立正常的财政支农资金投入机制。
2、政策宣传不深入。政策宣传不深入，政策业务水平不高主要表现在：一是由于专项资金的政策法规宣传不到位，特别是基层项目单位，对专项资金特别是国债项目以及国家投资项目管理政策不清楚，导致在专项资金使用上与单位自有资金混同，国家专项资金随意被乱用。二是基层干部政策业务水平低。特别是建设一线的项目基层管理人员，由于对国家专项资金的使用管理政策规定不明确，在运用和执行国家法规政策过程中，起不到应有的监督管理作用。三是地方政府长官意志所为。如项目计划管理过程中的任意调项、挪项现象，“条子”工程，带“帽子”工程等等，直接影响到项目计划管理，扰乱了项目计划管理的综合平衡原则。四是项目申报审核把关不严。表现在投资主管部门有时因工作疏忽或前期调查研究工作不扎实，基层情况不清楚，导致在申报争取项目资金过程中审核把关不严，计划安排不准确，从而造成国家专项资金的管理漏洞。
3、财务管理不严格。资金使用中存在重要钱、轻管理，挤占挪用资金，套取骗取项目资金，甚至涉嫌个人犯罪等问题。主要原因在于财政工程项目未能建立严格的项目管理监督检查机制。近年来由于财政管理体制和经济原因，各级政府财政经济状况普遍较差，基础设施建设等的投入都依赖于上级财力，尤其是中央专项资金，因此部分单位或个人都想方设法争取项目，取得资金。如县政府专门成立基本建设投资项目办，主要职责就是从上级有关部门争项目和资金。但是对争取来的项目，普遍存在轻管理，资金管理上存在没有专账核算，资金来源渠道分不开，与其它资金有混合使用的现象；有专项资金在多个银行开户的现象；有白条开支、大额现金支付工程款现象；有违反财经纪律支付工程资金现象；有无计划列支管理费现象；有财务发票把关不严的情况等等。
4、配套资金不到位。从我市近几年对重点项目的稽查情况来看，全市各个行业的国债建设项目，其地方配套资金和自筹配套资金落实到位情况，除文教卫项目和电网改造项目情况好一点外，农林水利项目和交通项目到位情况较差。原因是我市的大部分国债项目，在申报时考虑国家投资和地方配套能力有限，均只安排了主体工程、关键工程和急需工程，还有大量的配套工程、续建工程需要上马，否则，势必影响这批国债项目生产能力的发挥和总体效益的体现，有的甚至影响正常运转。如林业部门的育林基金，由于项目的配套资金不到位项目实施的过程中发生的项目检查、设计、验收等项目管理费以及企业解困，破产等方面林业部门额外支出的费用，将这些费用全部打入项目经费，占用专项资金。
5、监督管理欠力度。在专项资金运作过程中，腐败现象不可避免，如个别领导利用职权侵占专项资金，人情关系条子工程，乱收费乱罚款以及招投标过程中的权钱交易等都已渗透到这个领域。专项资金的监管工作是一项线长面广的工作，艰巨而繁重。就目前的财政、计划、审计监督手段而言，已无法满足对建设项目专项资金的监督。国务院在2000年之初，成立国家重大建设项目稽查特派办机构，加强对国家投资专项资金的监管，这是国家投资监管体系的补充。但地方仍然是依靠原部门的职能已无法发挥有效的监督作用。从体制和职能上强化对专项资金的监管力度已迫在眉睫。
主要措施
1、健全制度规范管理。为了进一步规范专项资金管理行为，防范和杜绝各种违规违纪行为的发生，各项目单位及其主管部门还有必要将国家有关政策规定进一步细分化为各种具体管理制度，并制定相关的保证措施，以确保专项资金政策规定在本单位的落实。这些具体的制度和措施主要有：专项资金专账管理和专户储存制度、资金专款专用和使用审批制度、资金结算制度、资金按进度拨付制度、资金分期偿还制度以及项目单位及其主管部门资金管理使用行政领导负责制。各职能部门在专项资金的使用中，严格按规定的项目计划实施，确需变更的，向上级主管部门作出说明，提出项目变更申请，同时，慎重提出变更项目的可行性研究报告，按报批程序批准后方能实施，不得擅自变更项目计划。
2、强化责任确保质量。落实“二制一管理一体系”，确保质量。一是实行行政首长责任制。所有地方负责的国债项目，市政府与各区县（市）和行业主管部门，签订工程质量责任目标书。二是项目业主负责制。明确项目业主为工程质量直接责任人。三是加强招投标管理。凡单项工程价在30万元以上项目，全部都按廉政建设要求进行招投标，从源头上确保工程质量。四是完善工程质量监督体系。落实企业自监、社会监理和政府监督“三位一体”的质量监管体系。市县（市、区）级财政较困难，基本上为吃饭财政，为保持地区稳定，避免部分县（区）挪用专项资金发放工资或平衡预算；有的职能部门由于无工作经费，挤占、挪用了专项资金。建议有关部门在下达专项工程款时，明确一定比例的工作经费或另文下达工作经费，便于组织、实施、管理项目的基层单位能顺利开展工作，杜绝挪用专款的行为。
3、加强监管堵塞漏洞。 加强督察，强化监督制约机制。随着专项专项资金投入的不断增加，对专项资金的监督和管理显得尤为重要。一方面建立有关监督制度。主要包括上级对下级、下级对上级以及同级之间和其它部门的监督制度。监察机关在执法监察工作中要注意加强对各级、各部门履行监管职责情况的检查和再监督，要建立和落实地方和部门监管责任制及其检查考核和责任追究制度，将其履行行政领导监管责任制的情况纳入党风廉政建设责任制一起检查、考核，并对因监管不力，发生严重违规违纪问题的领导人和责任人实行责任追究；另一方面有关部门掌握好监管的环节。如财政加强对专项资金实行事前、事中、事后的监督，很有必要。建议由市财政局对财政投资50万元以上的专项资金项目实行项目评审制度。首先从中央财政支持的大项入手，委托市财政局投资评审中心，对项目资金的投入、使用、效益等情况进行全面的评审。从中分析研究专项资金管理中存在的问题和不足，以便在今后的工作中不断的加以改进。计划部门加强对项目实施过程进行监管，各项目实施单位的主管部门自身的监管等都必须健全和完善监管制度认真履职。
4、严肃查处引以为戒。加大案件查处的力度。对已发生的专项资金违规违纪问题，要及时从严查处。要制定“关于违反专项资金管理使用规定的纪律处分办法”，使查处有据可依。建立案件联合调查、违纪违法案件移交和查案责任制，对在各种监督检查和举报中发现的违纪违法问题或线索，要及时移交同级监察机关和司法机关处理。在抓案件查处的同时，要建立廉政预警机制。对专项资金工程项目，建立廉政档案和廉政告知制度，根据专项资金使用过程中的特点，明确那些该作为那些不该作为，那些是红线那些是高压线，使有项目的基层单位领导对专项资金的使用要求有更高的认识，提高专项资金的使用质量和效率。对专项资金项目的运作过程，增加透明度和提高决策的民主化程度，而且通过建立廉政档案这一形式对这一过程实行全程记录，做到整个工程都在廉政的框架内运作，且整个过程的每个阶段和完工后都能做到有据可查，也使施工单位的领导自觉接受监督。
作者:市纪委执法监察室 邢化明 2004年12月4日
|
|
|
|
|
|
