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党政机关用公款购买个人商业保险的问题值得重视 | | |
近年来，通过群众举报及对部分案件的查处，发现一些单位出现了用公款为机关干部个人购买商业保险的苗头。2001年3月，我们针对上述问题，深入到东城、西城、通州三区所属的纪检、监察、人事、劳动、公安、财政、工会、街道等20余个单位进行了调研。据初步统计，三个区共有15个单位（其中，街道8个，乡镇1个，委局4个，全额拨款事业单位2个）先后动用公款二千多万元，以集体或个人名义为机关干部购买有关商业保险，个中问题值得重视和解决。
一、 公款购买商业保险的主要类型及原因
（一）公款购买商业保险的主要类型
据了解，部分单位用公款为机关干部个人购买商业保险险种主要有：安抚保障险、家庭财产险、妇女安康险、福寿安康险。另外还有大病医疗以及失业保险和养老保险等，投保形式可概括为以下几类：
一是单位出面用公款为集体投保。这种方式一般都经过领导班子集体研究，受保人针对集体帐户而不特指某个干部个人。如东城区某街道于1999年12月，在新华人寿保险公司为机关干部职工145人购买“身故责任保险”，支付保资145万元，保期2年，期满后本金、利息一次性返回该街道。西城区某街道于1998年9月，在中国平安保险公司为116名在职工作人员投保“重大疾病医疗基金保险”，支付保险费46.6万元。某区教育局为干部职工投保家庭财产险113人，花费公款2.2万元。
二是单位出面用公款为特行人员投保。这种方式主要是各单位根据行业特点或上级的指示精神，对从事特殊工种人员投保的险种。受保人也是针对集体帐户而不是特指某个干部个人。如某区公安分局在京财行[1996]1165号文件的基础上，于2000年3月用5.2万元公款为全局民警（包括二线人员）870人投保“意外人身伤害保险”。某区建委为质量监督站19名从事危险职业的人员办理了“健康如意B型险”。
三是单位出面用公款为个人投保。这种方式一般也都经过领导班子集体研究，受保人特指干部个人，其收益既可转让、继承，也可抵押、带走。如东城区某街道于1996年12月，用公款253万元为在职干部职工172人在中国平安保险公司购买“养老保险”，男60岁，女55岁退休后，每人每月可领取养老金400元直到去世（若不满70岁身故的，可由其继承人代领到满10年为止）。通州区某镇实行医疗制度改革，取消公费医疗，为全机关82人投保“人身意外综合险”，花费保资1.43万元，以后凡遇个人医疗问题，一律由保险公司和个人共同负担，镇机关不再负担。
四是领导干部用公款“搭车”投保。我国现行政策规定，事业单位的聘用人员，如该单位未给其入社会统筹养老保险的，在“人员经费”不超支的前提下，经领导和财政部门批准，可购买商业性养老保险。而某些主管事业单位的行政机关领导干部（公务员身份），借机也给自己和子女上一份保险，这种“搭车”投保往往没有合法理由，同时也回避了财政审批和监督。如东城区某街道下属幼儿园于1997年6月，用公款9.09万元在中国保险公司为9名教职工购买“大病保险”，为4名职工子女购买“终身人寿保险”。与此同时，该街道某主管领导借机“搭车”为自己和女儿分别投保，共使用公款1.89万元。
（二）产生上述问题的主要原因
1、有的单位领导认为，机关干部比较清苦，待遇不高，特别是退休后，由于退休金少，造成收入明显降低，生活水平下降，用公款为机关干部个人购买商业养老保险作为解决退休收入的补贴，可以解决其后顾之忧，既有利于稳定队伍，也有利于调动广大干部职工的工作积极性。
2、有的单位领导认为，用本单位资金（预算外）为干部职工投保商业保险是为国家分忧，是一种改革，从单位讲是有效使用了闲置资金，对个人讲是一种长线投资，既有利于提高干部职工的福利水平，也有利于增强广大干部职工的抗风险能力，只要本单位有钱，就可以购买。
3、部分单位领导认为，预算外收入是本单位的自有资金（1998年街道财政体制改革以后，各单位自有资金存量较大），因而不愿将预算外资金上缴财政专户管理，这样可以“自主支配”，“为本单位办好事”，“为职工办实事”。
4、个别领导干部从个人私欲出发，在用公款为干部职工购买商业保险的过程中，借机捞取好处，谋取私利，并存在吃“回扣”的可能性。
二、 对公款购买商业保险的初步分析
（一）商业保险与现行社会保险和工会职工互助保险的区别
商业保险是指按商业原则经营，以营利为目的的保险形式，它由专门的保险企业经营，其基金由全体投保人交纳的资金构成，其内容主要分为人身保险和财产保险两大类。社会保险是指在既定的社会政策的指导下，由国家通过立法手段对公民强制征收保险费，形成保险基金，以为丧失劳动能力或失去工作机会的成员提供基本生活保障为目的的一种社会保障制度。其运行中若出现赤字，国家财政将会给予支持。工会职工互助保险是经国家批准，以为职工服务为宗旨，职工自愿参加，自筹资金、自我服务、互助互利性质的一种社会合作制保险形式，它也是我国社会保障机制的重要组成部分。商业保险与现行的社会保险和工会职工互助保险的主要区别在于：
第一，保险的性质不同。商业保险经办者实行独立核算、自主经营、自负盈亏的原则，追求利润是它的特征之一。而现行的社会保险和工会职工互助保险是一种非赢利性的社会福利措施，是为解决社会成员和工会会员的基本生活需要和经济困难而开办的，一般由国家授权的社会福利事业部门承办。
第二，保险费用量不同。商业保险投保人承担的保险费用远高于社会保险和职工互助保险。
第三，保险实施的对象范围不同。社会保险、职工互助保险的对象是符合条件的一切社会成员和工会会员。而商业保险是以投保人交付保险费为前提条件，以交付保险费的多少来给付保险的，其保障范围比社会保险更为广泛；商业性人身保险是一种储蓄性质的保险合同，对投保人来说，它是一种储蓄与投资手段，投保人所交纳的保险费，保险人最终将以各种形式返还给被保险人或受益人；长期性人身保险（如寿险保单）一般具有现金价值，它实为一种有价证券，可转让、继承，也可抵押、带走。
总之，商业保险与现行社会保险和工会职工互助保险的最大不同之处在于，商业保险是一种特殊的商品，购买商业保险等于一种商品交易行为。在目前情况下，商业保险是属于较高层次的社会保障需求，需要具备相当的经济承受能力。
（二）公款购买商业保险的主要弊端
1、有悖于社会保险制度的改革。目前国家正在研究制定社会保障制度改革总体方案和有关具体实施方案，在实现“两个确保”（确保离退休人员基本养老保险金和国企下岗职工基本生活费按时足额发放）的基础上，逐步完善社会保障体系，而行政机关保险制度改革的相关政策和具体规定还未出台。《国家公务员暂行条例》（国务院令第125号）规定：“除国家法律、法规和政策规定外，国家行政机关不得以任何形式增加或扣减国家公务员的工资，也不得提高或者降低国家公务员的保险和福利待遇。”财政部《关于机关事业单位社会保险制度改革有关问题的通知》（[94]财社字第66号）指出：“各地应严格按照党中央、国务院统一部署办事，坚持‘总体设计，突出重点，分步实施’的原则，在国务院正式下文部署之前，机关事业单位社会保险制度改革暂不进行。”党政机关干部已享受政府规定的福利和保险，如再用公款为个人购买商业性保险，形成双份“福利待遇”，其做法显然有悖于国家的现行政策规定。因此，在目前情况下，国家工作人员投保商业保险的费用应属于“个人承担”的范围，除有特殊规定外，均不应在公款中支出。
2、有悖于社会主义的公平原则。机关单位用公款为干部职工个人购买商业保险，会形成以下几个“不公平”：其一，某些单位（如街道办事处）由于历史原因和地理位置等因素，会比其他一些单位取得较高的经济收入。这种差别不完全是由于单位自身努力程度形成的，也就是说，经济收入的多少并不一定与自身努力程度成正比。同样是国家工作人员，如果哪个单位条件好、有资金，就可以为个人购买商业保险，这会在一个地区内产生某种“失衡”，形成不公平、不公正的现象。其二，单位为个人购买商业保险，在其内部也会产生不公平。因这种做法并非是经财政部门批准的、有上级政策依据的行为，往往是由本单位自行决定、依靠当时“经济实力”的行为，没有“连续性”，以后会形成“有的给买了，有的没给买”。其三，在当前某些企业职工大量下岗、医疗费没钱报销，甚至开工资都困难的情况下，国家工作人员享受“双份福利待遇”，也是一种不公平，会使群众产生思想抵触情绪，激化矛盾。
3、有悖于国家现行的财政监管制度。机关单位用公款购买个人商业保险的行为，基本发生在1996年至2000年五年期间，其所用公款也大部分来源于预算外“自有资金”，且都没有经过上级领导和财政部门的审批。国务院早在1986年便发出了《关于加强预算外资金管理的通知》，规定“预算外资金是国家财政性资金，不是部门和单位自有资金，必须纳入财政管理”，提出对行政事业单位的预算外资金实行（实际上是动用财政性资金）“由财政部门专户储存、计划管理、财政审批、银行监督”的管理原则。随后，财政部陆续颁布了有关预算外资金管理的一系列重要法规，对预算外资金的涵义、性质、管理体制、财政专户管理、收支计划和审批、监督与处罚等都做出了详细规定，并进一步明确“部门和单位用预算外资金发放工资、奖金、津贴、补贴以及用于福利等方面的支出，必须按照财政部门规定的项目、标准和范围执行”，“超出使用范围的，须经财政部门批准”。因此，党政机关在已享受政府规定福利和保险待遇的情况下，又用所谓“自有资金”自主购买个人商业保险的行为，无论主观上是否存在故意，实际上都造成了逃避财政监管的客观结果。
4、有悖于国家的税收管理。我们在西城区调研时，发现某单位为其下属4名职工在泰康人寿保险公司购买了团体人寿保险，合计一次交付保费100万元，三年期满后连本带息返还28.6万元/人，合计返还114.4万元，在失去监控的情况下，单位闲余资金（即公款）极可能转入个人名下，成为个人收入，形成了实际上的二次分配，逃避了应交纳的个人所得税。此外，国家保险监管机构也早有明文规定，不允许保险公司进行储存生息式相关保险。但由于利益驱动，此类保险实际上仍在非公开地违规操作，这部分保险费未能列入正常保费收入，也必然导致税款的流失。
5、有悖于领导干部廉洁自律。极少数领导干部利用职权或工作之便，用公款为自己或他人购买个人商业保险，借机以权谋私、化公为私。如通州区某办事处领导私自截留公款20万元购买“安抚保障险”时，一方面，给班子成员和干部、职工分别投保6000元和3000元，一方面又单独给自己多投保9000元，有关受益险单和余额1.5万元归入个人手中，与此同时，她还大肆私分、侵吞公款，已受到开除党籍处分。
三、各单位处理公款购买商业保险问题的三种模式
一是限期退保。西城区委、区纪委对本区内发生的问题，在政策上实行“一刀切”。即：对党政主要领导进行严肃批评教育并责令做出检查，全部限期退保。发生问题的四个街道根据区委、区纪委的要求，认真自查，按时纠正。在处理退保期间，各单位没有发生不稳定情况，其做法也得到大部分退保人员的理解和支持，在全区范围内反响较好。
二是建章立制。通州区纪委、监察局针对本区的实际情况，适时制定下发了《关于各级领导干部参加社会保险和商业保险问题的规定》（通纪发[2000]18号），从10个方面提出具体要求，从制度上对领导干部的投保行为进行了规范管理。
三是给予处分。通州区某办事处领导截留20万元公款私设小金库，违反规定为干部、职工入保险及其他错误，区委进行了严肃处理，给予其开除党籍的处分，并退还不当收入12.1万元，办事处班子其他成员及相关人员退出公款共计13.7万元，收缴到期的未发给职工的保险金2.25万元。区纪委还适时发出通报，并以此为反面典型在全区开展了警示教育,收效不错。
四、全市应对此类问题做出禁止性的明确规定
机关单位用公款为干部职工个人购买商业保险的问题，虽只发生在少数单位，但其影响面是大的。如不尽快出台相应的法规或政策规定，加以制止，将会使此类问题进一步蔓延，积重难返。因此，我们认为有关部门应尽快规范和解决机关单位用公款购买商业保险的问题。具体建议如下：
（一）尽快出台相关的法规或政策规定，禁止用公款为党政机关干部职工个人购买商业保险。
1、严格禁止党政机关用公款为干部职工购买各类商业保险；
2、严格禁止党政机关用公款（含工会经费、单位的福利费）为职工办理安康、养老等职工互助保险。
3、严格禁止党政机关借为干部职工办理入保的名义变相转移或挪用公款。
（二）对全市各机关单位用公款购买商业保险的问题进行一次集中清理、纠正。
（三）对公安等特殊行业，可准许针对工作需要投保旨在解决特殊情况的商业保险，但要明确规定投保险种、范围、对象及审批程序，控制规模和数量，防止随意性。
课题组成员：冯书亮、王翔、庞建国、杨小兵、李固、尹涛
附：成果应用和转化情况：
1、调研报告先后引起庆林、刘淇、世峨、鸿祥等市委、市政府领导高度重视。其中，庆林同志批示：“同意调研报告意见。请尽快制定党政机关用公款购买个人商业保险的禁止性规定。特殊行业也要有明确的限定和审批程序。”“又：针对苗头性的问题，在调查研究的基础上制定相应的管理办法，这就叫‘关口前移’，值得重视”。
2、依据调研报告，市纪委、监察局印发了《关于严肃财经纪律禁止行政事业单位用公款为个人购买商业保险的通知》，市财政局印发了《关于禁止我市行政事业单位用公款为个人购买商业保险的规定》。
3、依据调研报告，市纪委第九次全会将行政事业单位用公款为个人购买商业保险的问题纳入今年全市重点工作，进行了明确部署。
4、据不完全统计，全市目前共清退违规资金17000多万元。
5、在2000-2001年度北京市优秀调查研究成果评选中获一等奖。
6、2002年4月，北京电视台“今日话题”对“商业保险”作了专题报道，对课题组成员进行了专访。
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| 北京市纪委商业保险课题组 2002-7-29 | |
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